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專家稱近年政府造城賣地拿走農(nóng)民30萬億

24日上午，中國發(fā)展高層論壇2013年年會在北京開幕。中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗出席開幕式并致辭。財政部長樓繼偉、發(fā)改委副主任朱之鑫等部委官員，以及來自海內(nèi)外知名專家學(xué)者與會。論壇議題涉及中國改革方向、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、房產(chǎn)調(diào)控等。

土地征購價格與批租價格存很大的差距

此次論壇上，城鎮(zhèn)化成為改革的一大熱門話題。

新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年在會場說，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是土地制度。鄭永年說，現(xiàn)在的農(nóng)村土地制度是集體所有制，在集體土地所有制下，農(nóng)村集體擁有土地，“土地表面上看是農(nóng)民的唐僧肉，誰都想吃，地產(chǎn)商、地方政府想吃，上級政府想吃，但是主人——農(nóng)民吃不到。”鄭永年分析，“土地產(chǎn)生的利益一直被分配，重新分配，利益分配會產(chǎn)生很多沖突。”

經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉同意鄭永年的意見，他認(rèn)為，舊型的城鎮(zhèn)化造成了很多問題，在這個過程中，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)制度是首先要解決的問題，“因為舊型城鎮(zhèn)化整個是由賺取土地差價推動的。”吳敬璉說，“這些年來，大概從這個差價得到的收入有不同的估計，最低的估計30萬億。”

吳敬璉指出，城鎮(zhèn)化造成“運動”就是利用土地差價導(dǎo)致的。1982年憲法加上一條規(guī)定：城市土地國有。以前沒有這個規(guī)定。當(dāng)一個土地要變成工商業(yè)用地或者住宅用地、城市用地時，政府要征購，而這個征購價格和土地批租價格中間有很大的差距。

“為什么城中村發(fā)生了大問題？就是農(nóng)民不愿意用征購價格賣給政府。”吳敬璉說，“像深圳這樣的城市，如果把城中村都能利用起來，土地是完全夠的，但是因為這樣一個分割的產(chǎn)權(quán)制度，就造成農(nóng)民不愿意把土地讓出來。”

吳敬璉分析，深圳已經(jīng)在做一些改革試驗，譬如讓一種共贏的公司來開發(fā)城中村，把它建設(shè)成為能夠給工商業(yè)、城里的中產(chǎn)階級所用的住宅區(qū)，“這種實驗我們希望能夠得到實現(xiàn)。”

中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民說，現(xiàn)在對中國來說如何提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量是關(guān)鍵。“1.6億多農(nóng)民工沒有真正融入城市生活，人口是半城鎮(zhèn)化的。”

如何選準(zhǔn)農(nóng)民工市民化的路徑？楊偉民認(rèn)為，僅靠解決農(nóng)民工在城市的住房問題，難以讓農(nóng)民變市民。

“北京、上海、深圳這都是農(nóng)民工最多，房價最高，需要很多保障房，”楊偉民分析，“這些地方開發(fā)強度已經(jīng)超過了50%，如果再繼續(xù)攤大餅，這些地區(qū)環(huán)境的改善很難實現(xiàn)。”

30萬億土地價差何來？

30萬億元巨額土地價差，從何而來？我國城鎮(zhèn)化近年來快速推進(jìn)，2011年的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51.27%。“土地價差”，則是不少地方造城收獲的“第一桶金”。以農(nóng)業(yè)用地價格征收、以建設(shè)用地價格出讓，一進(jìn)一出差價懸殊，獲利豐厚。

根據(jù)土地管理法，征收耕地的補償費用主要包括土地補償費和安置補助費，“兩費”總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

即使是按照最高30倍的標(biāo)準(zhǔn)，以一畝農(nóng)地每年產(chǎn)出2000元計，最高也不過6萬元。而隨著房地產(chǎn)市場的快速膨脹、房價與地價的互推互漲，被征用的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后，其拍賣價格可達(dá)到每畝數(shù)十萬元乃至數(shù)百萬元。除去土地補償、農(nóng)民安置、土地整理等成本，不少土地出讓可謂“一本萬利”。

相關(guān)調(diào)查顯示，耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投資者和當(dāng)?shù)卣么箢^，村級組織留下兩三成，農(nóng)民拿到的往往不到10%。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英說：“現(xiàn)行征地制度，很大程度上將不少農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外。”

另一方面，地方政府對“土地價差”的依賴性越來越高。以地價快速上漲的2010年為例。中國房地產(chǎn)數(shù)據(jù)研究院提供的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年各地都迎來“土地盛宴”，不少城市土地出讓金收入創(chuàng)下新高。比如，大連當(dāng)年的“賣地錢”達(dá)到1157.75億元，相當(dāng)于財政收入的231.2%!

除了直接賣地，地方政府還通過土地抵押貸款獲取“造城款”，這方面的沖動也難以遏制。國家土地總督察辦公室22日發(fā)布的《國家土地督察公告》顯示，對全國36個市(區(qū))的土地抵押融資情況開展督察發(fā)現(xiàn)，943個項目涉及違規(guī)抵押貸款1039.22億元，涉及土地面積29.63萬畝。

懸殊的土地價差，催生了新的社會不公。在南方某城市，200多畝土地，村民拿到的補償及獎勵款等累計不過2400多萬元;而經(jīng)地方政府“預(yù)征”、儲備十幾年后，出讓的價格卻劇增至20多億元。百倍“價差”，讓村民們難以接受，遂以上訪等手段表達(dá)訴求。這樣的土地糾紛，在近年來農(nóng)地征補過程中層出不窮。

“下一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，要讓更多的‘土地價差’惠及于農(nóng)。”上海社科院經(jīng)濟(jì)所所長左學(xué)金說。

[其他議題]

改革

發(fā)改委偏重發(fā)展，不關(guān)注改革？

“當(dāng)前改革已進(jìn)入攻堅期、深水區(qū)，觸及到深層次矛盾和重大利益調(diào)整，是對我們的嚴(yán)峻考驗。”國務(wù)院副總理張高麗在開幕式上致辭。張高麗認(rèn)為，把頂層設(shè)計和探索實踐結(jié)合起來，找準(zhǔn)牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域，實現(xiàn)改革的突破。

有分析認(rèn)為，發(fā)改委將在未來的改革設(shè)計中扮演重要角色。在論壇現(xiàn)場討論環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎質(zhì)疑發(fā)改委的“改革”角色，他說，“發(fā)改委全名叫發(fā)展與改革委員會，但是為何我們觀察到發(fā)改委過去十年只關(guān)注發(fā)展，不太關(guān)注改革？”

朱之鑫現(xiàn)場否認(rèn)這一觀點。

他說，每年發(fā)改委的第一個文件就是關(guān)于年度改革的總體方案和實施路線圖。“實際上，國務(wù)院、發(fā)改委的很多文件，是和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展并舉的，只是社會上的一些人對此不了解。”他說。

吳敬璉說，今年要做的事情就是明確提出改革的總體方案、路線圖和時間表。

“要篩選、梳理，找出最需要改革的，而且是關(guān)系密切的改革項目。”吳敬璉說，“設(shè)計出一個最小的一攬子改革方案，這就是一個路線圖。”吳敬璉認(rèn)為，按照以往慣例，這個路線圖一般是在每一屆中央委員會的第三次會議上討論，得到確認(rèn)之后，在明年或者更晚一些時候，就可以全面地推進(jìn)改革。

出席論壇的世界銀行常務(wù)副行長英卓華說，中國亟待解決兩大問題，一是如何通過深化財稅、金融、要素價格等領(lǐng)域改革，實現(xiàn)綠色增長；一是如何調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大對教育、醫(yī)療、社會保障的公共服務(wù)投入，縮小城鄉(xiāng)差距。

朱之鑫強調(diào)，發(fā)改委將堅定不移推進(jìn)行政管理體制改革，把能交給市場的交給市場，能交給社會的交給社會，能交給企業(yè)的交給企業(yè)。

房地產(chǎn)

征不動產(chǎn)調(diào)節(jié)稅，從第三套房開始

國土資源部副部長胡存智出席論壇時表示，征收不動產(chǎn)調(diào)節(jié)稅應(yīng)從第三套房開始。

胡存智說，如果按照每年的城市化率進(jìn)城的人口量來說，每年的土地供應(yīng)量是供過于求的。但實際上目前的市場表現(xiàn)出“供不應(yīng)求”，原因是投資性需求過于旺盛。“在居住需求已經(jīng)得到滿足的情況下，投資性需求供不應(yīng)求，因此市場表現(xiàn)為供不應(yīng)求。”

胡存智建議，應(yīng)考慮把現(xiàn)在已經(jīng)成功的限價、限購的政策及時總結(jié)，將成功的一方面，轉(zhuǎn)化為用經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行。“當(dāng)前最值得考慮的是對現(xiàn)有的房屋，對第二套以上，比如說從第三套開始征收不動產(chǎn)的調(diào)節(jié)稅。”胡存智說，“因為限購、限價的政策，效果比較好，兩年多來，房地產(chǎn)的形勢基本穩(wěn)定，價格基本穩(wěn)定，在調(diào)控投資和投機性的需求上起到了作用，加上國土部門的市場土地供應(yīng)上也加大了力度，使得房地產(chǎn)的供求趨向良好的平衡。”

關(guān)于住房存量，國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所所長任興洲指出，中國住房最短缺時期已經(jīng)過去。

任興洲表示，根據(jù)第六次(2010)人口普查的數(shù)據(jù)和相關(guān)的數(shù)據(jù)的推算，到2010年積累存量住房全中國是179億平方米，2.2億套的住房，按照2010年的常住人口的家庭戶來算，達(dá)到了戶均1.02套的住房，“到2015年‘十二五’以后，戶均城鎮(zhèn)家庭戶會達(dá)到1.08套，這樣之后，住房市場的峰值就到來了，就往下走。”

財稅

正在研究防止地方債務(wù)擴張政策

新任中國財政部部長樓繼偉24日發(fā)表演講說，未來中國實現(xiàn)包容性增長必須走艱巨的改革之路，財稅體制改革已站在新的起點上。24日開幕的中國發(fā)展高層論壇2013年年會，是樓繼偉本月就任財政部部長后第一次公開發(fā)表演講。

樓繼偉在演講中談到中國實現(xiàn)包容性增長面臨不同路徑選擇，只有走艱巨的改革之路，由政府創(chuàng)造公平的發(fā)展機會，更多發(fā)揮市場作用，才能增強百姓幸福感。

對于外界關(guān)注的中國擴增財政赤字問題，樓繼偉表示，一方面是為了應(yīng)對外部環(huán)境的不利沖擊，另一方面由于國內(nèi)財政收入可能轉(zhuǎn)入一位數(shù)增長，而支出規(guī)模繼續(xù)增長，導(dǎo)致財政收支矛盾加劇。

面對支出壓力，樓繼偉指出，中國政府已經(jīng)做出承諾壓縮行政經(jīng)費方面的開支，并提出依照“守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論”的原則做好民生問題。

“所謂守住底線，就是要考慮財政收入的可持續(xù)性。”樓繼偉強調(diào)，對政府來說，不能只要碰到民生問題就都要去做，要考慮財政的可持續(xù)性。

對于如何防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險問題，樓繼偉透露，財政部正在部署有關(guān)地方債的調(diào)研，先以審計署統(tǒng)計的約11萬億元債務(wù)為基礎(chǔ)，區(qū)分出顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)并分析風(fēng)險，分門別類采取政策，制止住地方政府債務(wù)擴張的趨勢。他表示，下一步會研究完善制度，會給地方政府開一條正道，堵住那些歪門。

金融

影子銀行是中國市場的有益補充

根據(jù)全球金融監(jiān)管機構(gòu)——金融穩(wěn)定委員會的評估，目前全球影子銀行的總規(guī)模近70萬億美元，占金融中介總資產(chǎn)的1／4。

“根據(jù)一些統(tǒng)計，我國影子銀行總規(guī)模大概是23萬億到25萬億元，占到國家金融總資產(chǎn)的1／4左右。”中信證券董事長王東明發(fā)言時說。

由于影子銀行具有高杠桿率、高風(fēng)險等特點，被公眾誤解為投機性融資工具。不過與會專家表示，影子銀行符合我國實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，是正規(guī)金融的有益補充。

貝萊德集團(tuán)董事長勞倫斯·芬克認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)在從出口拉動轉(zhuǎn)向消費推動的過程中，需要有大量資金投入，而目前很多資金閑置在銀行賬戶中，這就需要有有效的機制，把資金投入到高收益、高回報的投資產(chǎn)品當(dāng)中，中國需要發(fā)展影子銀行體系。

在經(jīng)綸國際經(jīng)濟(jì)研究院院長沈聯(lián)濤看來，影子銀行之所以在中國出現(xiàn)，是因為其背后有實體經(jīng)濟(jì)的真實需求。“房地產(chǎn)要融資，地方融資平臺發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施需要融資，民營企業(yè)也需要融資。這是回避不了的市場需求。”

“影子銀行是中國金融家在信貸投放存在嚴(yán)格管制、不同金融市場存在嚴(yán)格分割的情況下，發(fā)揮聰明才智開發(fā)出來的產(chǎn)品，它是市場的有益補充。”國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所研究員巴曙松說。

與會專家認(rèn)為，總體而言，中國影子銀行體系中的多數(shù)產(chǎn)品都處在嚴(yán)格監(jiān)管之下，不過在鼓勵金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的同時，對于影子銀行的風(fēng)險問題也應(yīng)保持高度警惕。

以色列中央銀行前行長雅各布·弗蘭克爾認(rèn)為，如果市場出現(xiàn)樂觀情緒，影子銀行就會放大這一情緒，增加杠桿率，使得信貸放量變得更加不可控制。而如果人們失去信心，它會放大悲觀情緒，使系統(tǒng)的崩潰變得可能。

在沈聯(lián)濤看來，影子銀行的一大風(fēng)險是產(chǎn)權(quán)不夠清晰。“若出了問題，承擔(dān)責(zé)任的是個人、銀行還是政府？這需要有一個清晰的設(shè)計。”

[名詞解釋]

影子銀行

“影子銀行”是美國次貸危機爆發(fā)之后所出現(xiàn)的一個重要金融學(xué)概念。它是通過銀行貸款證券化進(jìn)行信用無限擴張的一種方式，是正規(guī)銀行體系之外運行的，包括實體和業(yè)務(wù)活動在內(nèi)的信用中介體系，影子銀行作為游離于傳統(tǒng)體系之外的信用中介體系，用于期限或者流動性的轉(zhuǎn)換，并具有信用創(chuàng)造的功能。

專家認(rèn)為，中國的“影子銀行”包含兩部分，一部分主要包括銀行業(yè)內(nèi)不受監(jiān)管的證券化活動，以銀信合作為主要代表，還包括委托貸款、小額貸款公司、擔(dān)保公司、信托公司、財務(wù)公司和金融租賃公司等進(jìn)行的“儲蓄轉(zhuǎn)投資”業(yè)務(wù)；另一部分為不受監(jiān)管的民間金融，主要包括地下錢莊、民間借貸、典當(dāng)行等。

“影子銀行”有幾個基本特征：第一，資金來源受市場流動性影響較大；第二，由于其負(fù)債不是存款，不受針對存款貨幣機構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管；第三，由于其受監(jiān)管較少，杠桿率較高。它具有和商業(yè)銀行類似的融資貸款中介功能，卻游離于貨幣當(dāng)局的傳統(tǒng)貨幣政策監(jiān)管之外。

“目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏約束。我們應(yīng)該幫助窮人，而不應(yīng)該幫助懶人。”　——財政部部長樓繼偉

“很多人說把房地產(chǎn)作為支柱性行業(yè)，我查了一下文件，沒有這句話，我們提出把建筑業(yè)作為支柱性產(chǎn)業(yè)，認(rèn)為最重要的是保障好生存性需求與低收入者的住房需求。房地產(chǎn)有無泡沫現(xiàn)象，很難用一句話回答。”

——發(fā)改委副主任朱之鑫

“2003年中共中央通過了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)若干問題的決定》，當(dāng)時認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)初步建立存在很多舊體制的遺存，要在一些重要方面進(jìn)行改革。但回過頭看，這個《決定》的基本部分沒有得到執(zhí)行，這是我覺得最遺憾的，最不滿意的。”

——著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉

“中國的城鎮(zhèn)化，至少還有20個百分點以上的增長空間，涉及兩億多人。城鎮(zhèn)常住人口中仍然有近20個百分點的非戶籍人口，估計這部分人如果解決戶籍以后，他們的消費將會增長30%左右，相當(dāng)于6個百分點的農(nóng)民進(jìn)城。”

——國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦