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預算法修改16年仍未修正定案 人大代表:不能再拖

3月5日下午，全國人大代表、人大財經委副主任委員吳曉靈陸續收到代表們送回的附議，達到法定人數之后，由她草擬的《關于修改完善<預算法>的議案》將會提交全國人大，進入審理過程。

有著“經濟憲法”之稱的《預算法》實施了18年，卻修改了16年，至今仍未修正定案。

“這并不意外，因為在常委會內部審議過程中委員們的分歧就很大，核心的問題包括預算該公開到什么地步、國庫該由誰管理、國庫單一賬戶的界定以及地方發債能否放行等。”吳曉靈當天在接受《華夏時報》記者采訪時表示。

據介紹，預算制度便于操作和宏觀掌控是財稅體制改革的核心與關鍵。《預算法》的修改直接關系到財稅改革的命運。而《預算法》修正案只需要全國人大常委會審議通過，并不是必須要通過全體會議，所以常委會能通過一個怎樣的《預算法》修正案，其影響深遠。

在之前的審議過程中，吳曉靈多次提出不同意見，“但聲音還有限，也要有外部更大的壓力。”所以她在今年兩會上提出了該項議案。

兩個倒退？

在吳曉靈看來，二審稿中存在兩個“倒退”，其一就是“財政專戶”。

“二審稿寫入了財政專戶的概念，將財政專戶合法化，沒有理順財政專戶和國庫單一賬戶的關系，而是將國庫單一賬戶、財政專戶共同構成了所謂的國庫單一賬戶體系，這是《預算法》修訂的倒退，將不合法的內容合法化了。”吳曉靈對本報記者說。

2011年起，我國各級政府財政部門推行了國庫集中收付制改革，預算單位的財政性資金逐步納入財政統一管理，財政部門通過國庫單一賬戶（開設在人民銀行）和財政專戶（開設在商業銀行）管理這些財政資金。我國財政資金從預算單位分散管理到財政部門統一、集中管理是一個很大的進步。

但隨之而來的是，很大一部分資金不存放在國庫單一賬戶內，而是以各種形式存放在大量財政專戶內，形成了事實上的“第二國庫”。

吳曉靈認為，目前我國大量財政專戶設在商業銀行，既不利于區分行政管理與市場化操作，也不利于反腐倡廉和財政資金監管。

近年來，財政專戶已經帶來了很多問題，有關部門年年清理，但卻越清規模越大，越清問題越多。

“如果財政專戶合法化，就意味著授予了財政部門的主導權，財政部門自己監督和管理自己的賬戶，將為預算管理帶來重大制度隱患。”吳曉靈稱。

另一個“倒退”，事關國庫經理權的問題。

二審稿刪除了關于“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”的表述，擬賦予各級財政部門“監督本級國庫辦理的預算收入的收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業務”和“加強對本級國庫的管理和監督”的權力。

這意味著，國庫將由人民銀行“經理”變為“代理”。

事實上，在1985年以前，預算收入的收納、劃分、留解和預算支出撥付等國庫業務，一直實行委托代理制，即由財政部委托中國人民銀行代理。1985年《中央金庫條例》修改為《國家金庫條例》時，才將原規定中的“各級金庫均由中國人民銀行代理”修改為“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院有關規定辦理”。

曾任央行副行長的吳曉靈深知這意味著什么：如果否定了現行的人民銀行經理國庫的制度，實際上就是否定了人民銀行的監督權，強化了財政的監督權，這種預算編制、執行、監督集于一身的制度設計不利于行政權力的穩健運行。

不能再拖了

吳曉靈的聲音并非始于這次兩會，早在人大常委會審議過程中，她就一直堅持自己的原則和意見。

她對本報記者說，應該恢復“中國人民銀行經理中央國庫和地方國庫”的表述。理由是，中國人民銀行經理國庫的現行國庫管理體制權責清晰、運行良好、成效顯著，這一體制經過長期實踐檢驗，符合國庫收支決策者與國庫收支執行者相分離的國際準則，有利于強化預算權力的監督與制衡，法律應當繼續保留，并予以強化。

其次，吳曉靈還建議逐步取消財政專戶，真正實現國庫單一賬戶。

預算公開制度是現代預算制度的核心內容。二審稿增加了一條：經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。

吳曉靈稱，“新條款有不足之處。”

預算公開缺乏可操作性，她建議，最好能夠對預算公開的原則、內容、時限、方式等作出明確規定。

對政府預算的收支科目按“類、款、項、目”四級劃分，目前的財政預算只落實到“款”，重點項目到“項”，而“項”這一級是動輒幾百億甚至上千億的預算，這些資金分配到哪些項目上去均由政府部門決定，公眾很難指導，人大也難以審查。

“建議在《預算法》中明確要求：本級公共預算按功能分類、經濟分類分別編制，一般收支至少編列到‘項’，盡可能落實到‘目’。”吳曉靈稱。

對于地方政府發債問題，一審稿曾進行了適度放行的表述，但二審稿對一審稿的這一表述又進行了全盤否定。

吳曉靈認為，一刀切的做法難以有效解決地方債務融資問題，而應當根據疏堵結合的原則，允許地方政府依法適度發債，用透明規范、受公眾監督且有利于控制風險的地方債，置換替代地方融資平臺所帶來的隱性債務。

事實上，從征求意見的二審稿來看，依然烙有很深的“財政部門”的印記，這從財政專戶設立、國庫代理制以及否定地方發債等條款就能看出。吳曉靈坦言：她的意見遭到了財政部門人士的反對。但她仍希望，《預算法》修正不要再拖過第十二屆人大了。